作者：張志剛，香港一國兩制研究中心總裁、全國政協委員。

《基本法》諮詢的過程所總結出來的精神「行政主導」，就是一國兩制下由港人治港怎麼做到、做好「高度自治」。

月前，全國港澳研究會在北京舉行年會和研討會，其中一個主題是如何落實「行政主導」並提高管治效能。

會上有不少專家學者提出寶貴意見，個人亦作了專題發言。

有關「行政主導」的討論一直都在香港延續，而「行政主導」這概念和原則得到適當而有效的落實，正是香港由治及興的關鍵所在。

在西方的政治教科書中，並無有關「行政主導」（Executive-led）政治制度的正式陳述。

如果在網上搜尋「行政主導」的資料，也多是引述香港的政治制度。但如果翻查《基本法》條文，內文其實並沒有出現「行政主導」的字眼。

個人的判斷，「行政主導」主要是在草擬《基本法》時，在全港作出非常廣泛的諮詢。諮詢總結出香港過去一些成功經驗，其中一點就是行政部門處於主導，甚至是支配的地位。

政治權力相對集中於行政部門，最大的好處是能提升行政效率。行政部門傾向以理性態度和科學方法去解決問題，這有助減少政治爭拗。這其實是以最簡單扼要的語言，總結了當時理解到的香港成功管治經驗。

故此，在討論「行政主導」時，我們必須以香港獨特的發展經驗為背景基礎。如果抽象地談論「行政主導」，那幾乎所有政治體制中的行政部門都在不同程度上主導著政策和管治，這就完全失去討論的基礎。

雖然「行政主導」不存在於《基本法》條文，但它在《基本法》諮詢的過程所總結出來的精神，已充分體現在《基本法》的政制設計條文中。

簡而言之，就是權力分配予行政部門多一些，政治地位高一些，在政策推動過程中站在前一些。

總體而言，行政部門處於支配性的主導地位，但不是一權獨大。

司法部門仍然獨立運作；立法部門在《基本法》中也是獨立成章，其組成也不像港英管治大多數時間內由行政首長一手包辦。

《基本法》對立法部門的要求，是既合作，又監察。這種既合作又監察的關係，是確保行政部門忠誠有效執政的一項制度性保證。

因為「行政主導」是基於香港發展過程總結出來的經驗，然後成為制度構建的大原則。所以要深入研究，就必須回顧和審視香港自身的發展過程，而很難參考其它地區的管治經驗。

但時代變了，大環境變了，所謂「行政主導」也必須作適切時代進步的制度更新。「行政主導」這個概念，最大的轉變節點，就是1997年香港回歸，這一根本的改變，是為「行政主導」換了整個政治背景。

中央政府對香港的基本政策方針，最簡單可以用12個字來概括，那就是「一國兩制、港人治港、『高度自治』」。

如果以1997年7月1日為分界線，回歸前港英政府對香港的管治，應該如何表述來作對照？以個人對香港管治研究多年的經驗，那如果同樣以12個字來表述，那就是「一國一制、英人治港、殖民統治」。

所謂一國兩制的「制」，是指社會制度；「兩制」也就是指社會主義和資本主義。

回歸之前，香港跟隨英國實行資本主義，制度的內涵或許在程度上有所不同，但本質上就是同樣的資本主義制度。

而在政治層面，港督是倫敦派駐香港的中央官員，而不是香港本土產生的地方官員。以港督為核心的香港管治班子，除了踏入過度期之後，之前基本上都是由倫敦派駐香港的英國人組成，英人治港，是管治階層的基本範式。

至於管治手段，亦是一貫的英國殖民地管治手段，這些手段已有成規定例，不必特別解釋。

由「一國一制」變成「一國兩制」，這是最根本的轉變。也因為是一國一制，倫敦才可以派駐英人來港管治。當時環境雖有不同，但社會制度都是資本主義制度，最大的差別只是以殖民統治的手段。

由「一國一制」變成「一國兩制」，要令香港這一制維持強大的生命力，就必須有來自香港這一制的管治人才來負責管治，所以港人治港也是一國兩制之下的當然選擇。

而要讓香港人真正可以高效治港，就必須給予高程度（High degree）的管治權力，才可以令到港人治港名實相符。

所以討論「行政主導」，只能以香港的歷史和經驗作為根本，但回歸之後，這個「行政主導」卻換了「軌道」。

由一國一制變了一國兩制，這「兩制」本質上存在的矛盾如何轉化為互相支持和補足是一個管治的問題，更是一個哲學的問題；由英人治港換成港人治港，不但考驗香港人是否爭氣，也是落實到如何「製造」管治人才的機制。

至於由殖民管治切換到高度自治，就更是關乎最終的管治目標：為甚麽人、為甚麽利益、為甚麽理想而管治。

（本文仅代表作者个人观点）